大连空管站进近管制室开启空中生命通道

尽管如此，立法者在法制度设计过程中，仍然需要先行确立一套有关正当性的实质性评价基准，以防范立法者恣意制造恶法，并确保立法品质不断提升。

实际上，这一矛盾反映出的正是德国基本法在政党问题上的改革与突破。[67] 政府直接资助政党，这是在二战以前将政党视为宪法之敌的传统宪法理论和制度实践无法想像的作法，但是在政党国家这一非常务实的理论的指导下，德国基本法实现了这一创举。

[7]在明白了政党组织构成代议制政府的关键原则这一点以后，这么说也许显得有些奇怪，但是这种组织是永远有效的，因为它不是由热情的怀有党派偏见的人组成的。在这一条件下，政党将获得入宪的可能。进入专题： 政党定位 宪法实施 。（2）政党宗旨或党员行为有意破坏或推翻自由和民主的基本秩序，或有意危害德意志联邦共和国的生存的，该政党属违反宪法。对这一问题，联邦宪法法院直到1966年才直接表态。

在决定总统与副总统人选的选举中，每州只有一个投票权。例如联邦议会在1962年将资助的总金额提高到两千万马克，但是规定这部分资金中的20％将在进入议会的四大政党间平分，其它80％的资金将根据这四大政党的席位数相应地按照其比例分配。权力清单公布后，地方各级政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位等，都要严格按照权力清单行使职权，切实维护权力清单的严肃性、规范性和权威性，防止清单虚置。

作者简介：任进，国家行政学院法学部教授、博导。实践中，权力清单在各地存在形式不一、数字比拼等问题，由于各地对同一法律、法规的条文理解不一，往往在权力分类和项目数量上产生偏差。推行权力和责任清单制度，给行政权力和责任打造一个透明的制度笼子，有利于明确政府与市场的边界，防止公权滥用、乱作为，减少寻租现象，也有利于纠正不作为，克服懒政、怠政、失职、渎职。但建立责任清单，要明确责任主体和责任范围（如部门主要职责、不依法行使权力和不依法履行职责的责任），厘清职责边界，健全问责和责任承担机制，还要研究责任清单与权力清单的关系，是两单一表还是两单两表。

按照《指导意见》的要求，要对政府部门行使的直接面向相对人的行政职权，分门别类进行全面彻底梳理，逐项列明设定依据，汇总形成部门行政职权目录。以责任清单明确政府该怎么管市场，法定职责必须为。

推行政府部门权责清单和试行市场准入负面清单制度（以下简称三项清单制度），是党的十八届三中全会、四中全会部署的改革任务，也是《法治政府建设实施纲要》的重要内容。为发挥权责清单的便民作用，防止权责清单形式化地遮蔽了法律规范的丰富涵义，机械照搬法律条文部分语词，造成断章取义，表意含混，还需要在通过权责清单查到某种权力或职责事项后，查询相关法律依据进行准确理解和正确适用。对于取消和下放行政审批事项，有些地方政府习惯于攀比数量，甚至将其作为政绩考核内容，没有充分顾及审批权下放的实际效果。由于权责清单是一项新生事物，涉及全面深化改革和法治政府建设的复杂问题，对政府权力清单的意义和作用，在有些方面，还不能达成共识，如有的对权力清单制度的意义和作用认识不足，认为权力和责任在法律法规中都有规定，政府费这么大财力精力制定权力清单是否必要。

但有地方已经先行制定了负面清单，以后还允许自行发布吗？ 试点和实施市场准入负面清单制度，意味着对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体不分国有与非国有、内资和外资，皆可依法平等进入，它有利于落实市场主体自主权和激发市场活力，形成各类市场主体依法平等使用生产要素、公开公平公正参与竞争的市场环境，有利于不断提高行政管理的效率和效能，促进政府职能转变，有利于与国际通行规则接轨，营造法治化的营商环境，提升我国国际竞争力。对不按权力清单履行职权的单位和人员，依纪依法追究责任。但政府部门权力清单，不完全等同于自2005年起建立行政执法责任制过程中要求公布的行政执法职权目录。同时，梳理法律规定的政府、政府部门以及部门之间的职权关系，如《环境保护法》规定的各级政府及其环保主管部门、政府其他有关部门在环保工作中的职权或责任，以及县级以上环保主管部门责令采取限制生产、停产整治等措施或经政府批准责令停业、关闭等处罚权等。

一是，对什么是行政权？主要有两种理解，一是从行政机关执行法律、法规的角度，将行政权理解为行政机关的执行权。七是，中央提出，按照先行先试、逐步推开的原则，在部分地区试行市场准入负面清单制度，积累经验、逐步完善，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制。

三是，对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续。根据《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》，市场准入负面清单制度，自2015年12月1日起至2017年12月31日，在部分地区试行，并自2018年起正式在全国统一实行。

四是，要研究不同层级政府及部门权责关系。依法行政包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本要求，而法治政府要求职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信，若将依法行政形式化为依清单行政，则消减了依法行政的基本要求和法治政府的丰富内涵。同时，由于我国的行政规范体系极为庞杂，行政管理和执法实践中，很多享有行政职权的行政机关实际上不甚明确自己的行政职权。国务院各部门要支持地方推行权力清单制度工作，实行垂直管理的部门要指导督促本系统设在地方的具有行政职权的机构落实。三、完善三项清单制度的实施机制 地方各级政府制定和公开权力清单，对于方便公众办事、规范行政权力运行和推动政府职能转变，起到了应有的作用，但实施效果还有待观察。二是，政府部门权力清单的范围如何确定？我国行政权的来源，主要是宪法和组织法、其他法律、法规以及三定规定等，行政机关不得法外设权，作出减损相对人合法权益或增加其义务的决定。

这些需要在完善权力清单制度时，统筹研究解决。以负面清单明确对企业的约束有哪些，法无禁止即可为。

最后，抓好市场准入负面清单的试点工作。总的来看，推行三项清单制度取得重要进展，但对三项清单制度的思想认识、理论准备和实施中还存在一些问题，需要正确认识推行三项清单的意义和作用，研究解决制度推行中的问题，完善三项清单制度的实施机制。

政府法制部门要加强权责清单的合法性审查，做好权责事项调整涉及法律法规规章修改相关工作。对国务院部门审批事项，法律法规未明确需由地方初审或审核的，应逐步由国务院部门直接受理。

对一些不直接面向相对人的行政职权如政策、规划等制定和内部权力可暂不列入清单。目前，我国自由贸易试验区正在实施外商投资准入特别管理措施（负面清单）。特别是，很多地方政府部门权力清单实质上并非行政职权的清单，而是作为行政职权表现形式的行政行为的清单，多头执法、职责不清等问题在权力清单中难以完全厘清，还需要在编制权力清单制度时，注意明确职责边界，并且需要通过清单的识别，具体实施法律规定的权责事项。三是，政府权力清单制度致力于通过对行政职权的清理，厘清政府权力的边界，但需进一步明确政府部门行使的权责以及涉及部门工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向本级政府请示或报告、由政府决定的事项。

有的认为国外没有先例，并对权力清单制度的合法性、合理性与实效性有所存疑。二是从行政权是国家权力的一部分，认为行政权是政府的管理权。

对权力清单未明确但应由政府管理的事项，政府部门也要切实负起责任。未经国务院授权，各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单，不得擅自增减、变更市场准入负面清单条目。

根据授权理论，地方政府按照《行政许可法》的规定，对确需下放的审批事项，可依法授权下级政府或其部门行使，但行政机关授权，不完全等同于法律、法规和规章授权，是行政机关依法授权给其他行政机关或社会组织，后者以自己的名义行使行政机关的部分权限，该行为的效果归于行政机关授权的机关或组织。实际上，行政权涉及上述两个方面，具有双重性，一方面，它在维护社会秩序、增进公共利益、保护相对人的合法权益方面，具有积极能动的作用，这为制定责任清单提供了依据。

政府部门权力清单中权力的确认，要以法律法规为依据。但究竟行政职权与行政行为之间是什么样的关系，是否存在一定的对应，依据现有行政行为理论，难以作出令人信服的回答，需要从行政职权配置上进一步深入分析。二是，市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类，适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。四是，要实现市场准入负面清单与政府权力清单中审批事项，与《产业结构调整指导目录》，与《政府核准的投资项目目录》，以及与依据法律、行政法规、国务院决定设定的市场准入管理事项的衔接。

另外，还要抓好市场准入负面清单的试点工作。要在总结试点经验基础上，加紧制定国务院部门权责清单制度。

五是，行政职权除由行政机关行使外，还包括被授权组织（法律法规直接授权与行政机关授权）行使和行政机关合法委托的组织行使的情况，但职权主体主要是行政机关和被授权组织。通过权责清单对权力和责任的清理、调整、审核确认、规范和公布，并建立相关制度，有利于助推依法行政和法治政府建设。

已经建立权力清单的，要加快建立责任清单，尚未建立权力清单的，要与建立责任清单一并推进。国务院有关部门可将权力和职责事项结合起来，除参照前述9＋X分类方式、逐项列明设定依据外，还可根据实际履职情况，将规划制定等宏观管理职责及标准拟订等权责事项一并进行梳理分类汇总。